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政协界别发展演变特点及其优化对策

发布者:系统管理员发布时间:2017-12-08浏览次数:811

               作者:周青山

[摘要] 以政协界别发展演变的历史视角加以深层次考察,不难发现界别的设置与调整具有体现政协自身性质规定、植根社会经济发展状况、反映党和国家任务要求、呈现名称不断优化趋势等鲜明特点。这些特点为推进政协界别改革提供了重要启示和基本遵循,并拓展了进一步探索界别调整和优化的思路与有效途径。

[关键词] 人民政协 界别 特点 优化


各党派、各团体、各民族、各阶层和其他各有关方面所组成的界别,是政协赖以存在和发展的基础,也是政协履行职能、发挥作用的优势所在。发挥界别作用的前提在于科学设置界别,而现有界别设置不尽合理有待进一步调整优化,已是不争的事实,并一直为党中央高度重视。早在2006年,《中共中央关于加强人民政协工作的意见》就明确提出了要“适应改革开放和经济社会发展的实际情况,研究并合理设置界别”的任务。2015年中共中央《关于加强社会主义协商民主建设的意见》又一次强调:“深入开展调查研究,在条件成熟时对政协界别适当进行调整。”[1]为此,不少理论和实践工作者进行了有益探索,提出了许多有创建的思路和对策。但需要注意的是,政协界别的科学设置与调整,离不开对界别自身发展演变的历史考察,以揭示和把握其特点与规律。自人民政协成立以来,全国政协界别经历了不断的调整优化,形成了今天的34个界别。沿着政协界别发展的历史脉络,我们不难发现界别演变中所蕴含的系列带规律性的特点。这些特点为我们今天调整和优化政协界别提供了基本遵循,并拓展了进一步探索政协界别建设的思路。

一、界别发展演变受制于政协性质的内在规定

“人民政协是中国人民爱国统一战线的组织,是中国共产党领导的多党合作

和政治协商的重要机构,是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。”人民政协的这一性质定位,始终规定着政协界别的发展变化。

作为中国共产党长期坚持与发展统一战线的产物,人民政协本身一开始就如周恩来所说是“全国人民民主统一战线的组织”。第一届全国政协各参加单位,广泛代表了一切反帝反封建的阶级、阶层、党派和团体等,充分体现了人民民主统一战线的内在要求。以1954年第一届全国人大的召开为标志,人民政协完成了代行人大职能的任务,开始更多地作为“全国各民族、各民主阶级、各民主党派、各人民团体、国外华侨和其他爱国民主人士的统一战线组织”[2]而发挥作用。然而统一战线的动态特性,决定了其必然随着时代的发展在内涵和外延上不断演进。进入改革开放新时期,统一战线已经成为“工人阶级领导的、工农联盟为基础的社会主义劳动者和拥护社会主义的爱国者的广泛联盟。”[3]今天更成为由全体社会主义劳动者、社会主义事业的建设者、拥护社会主义的爱国者、拥护祖国统一和致力于中华民族伟大复兴的爱国者组成的,包括港澳台同胞和海外侨胞在内的最广泛联盟。统一战线范围由此得到不断扩展,如从1979年第14次全国统战工作会议提出的8个方面扩大到2006年第20次全国统战工作会议提出的15个方面,增加近一倍。统一战线的发展变化,自然要求作为统一战线组织的人民政协在界别设置上及时进行调整,以涵盖不断扩大的统战对象,体现统一战线大团结大联合的本质要求,确保政协统战功能的发挥。同时作为人民有序政治参与的重要渠道和发扬社会主义民主的平台,尤其作为协商民主的专门机构,政协的民主特色与民主功能在改革开放以来不断增强,促使政协界别“官”角色逐渐淡化、“民”角色日益突出,加之人民内涵及其内部结构的变化,也必然要求人民政协发挥界别优势,通过界别的不断调整优化,实现与人大选举民主的有效衔接,以最大限度实现人民当家作主的政治意愿与民主权利。事实正是如此,全国政协自第五届开始,相继增加了“体育界”、“中华全国台湾同胞联谊会”、“港澳同胞” (后分成“香港同胞”和“澳门同胞”)、“中国科学技术协会” 、“经济界”等。到第八届全国政协时,界别构成由第二届全国政协的29个增至34个,反映出爱国统一战线对象不断扩大的形势及人民内部结构变化带来的政治参与要求。

人民政协是多党合作和政治协商的重要机构,是我国唯一由所有合法政党参加并可以党派名义在其中开展活动的政治组织。作为“党派性的组织”,政协党派界别的设置与调整则与党派自身队伍的发展及其作用的变化紧密关联。总体而言,与9个党派和无党派民主人士长期存在的现实相一致,政协党派界别相对稳定,变化最小,但伴随着各党派自身的发展,党派委员人数则一届比一届增多呈递增态势,由全国政协第二届的175人逐步发展到第十二届的544人;党派委员所占比例自改革开放以来也得到不断增长,现已达到24.3%,较之改革开放初第五届全国政协占比17.4%得到显著提升。就党派界别内部结构变化来看,则呈现出“中国共产党所占比例下降,各民主党派所占的比例上升,并且民主党派之间的差距越来越小,无党派人士的比例也在稳步提升”[4]的变化趋势,反映出民主党派的作用日益受到重视,多党合作和政治协商机构的功能更加得到凸显。总之,人民政协性质的内在规定性正是界别设置与调整的根本依据。把握这一性质定位,理当成为我们进一步推进界别调整与优化的根本遵循。

二、界别发展演变始终伴随着经济社会的发展

恩格斯曾指出:“每一历史时代主要的经济生产方式与交换方式以及必然由此产生的社会结构,是该时代政治的和精神的历史所赖以确立的基础,并且只有从这一基础出发,这一历史才能得到说明。”[5]恩格斯的这一科学论断,为我们深刻认识政协界别发展演变的根本所在提供了正确思路。不同的社会发展阶段存在不同的经济社会结构,政协界别作为中国经济社会发展的产物,必然伴随经济社会的发展变化不断加以调整而与之适应。

中华人民共和国的成立,宣告了半殖民地半封建社会的终结,中国社会经济结构也随之发生了新的改变。国营经济、合作社经济、个体经济、私人资本主义经济和国家资本主义经济成为整个过渡时期的五种主要经济成分,与之相对应形成为四大阶级的新结构。伴随社会主义改造的基本完成,我国的社会阶层结构进一步发生深层次的变化,成为人们常说的“两大阶级和一个阶层”,即工人阶级、农民阶级和知识分子阶层,整个社会表现为相对简单的阶级阶层结构。同时,从建立社会主义制度到十一届三中全会之前,我国基本上实行的是高度集中的计划经济体制。在这一前提条件下,较为单一的社会经济结构使得各社会群体的利益同质性强、利益分化不明显,从而决定了这一时期政协界别变化很小。合作社界别在第二届全国政协增设,至第五届全国政协予以取消,正是这一时期我国大力推进集体化经济建设所形成的经济社会结构的反映。

十一届三中全会之后,我国开始进入了改革开放的新时期。伴随改革开放的不断深入,尤其是社会主义市场经济体制建立所带来的经济形式和经营方式的多样化,我国经济社会结构发生了深刻变化。原有的社会阶级阶层不断分化、重组,新的社会阶层与利益群体不断涌现,无疑对政协界别建设提出了新的要求和挑战。调整优化政协界别,以最大限度地吸纳这些新的社会阶层与利益群体的代表人士,充分反映他们的利益诉求,成为经济社会发展的迫切需要。以职业性界别的变化为突出代表,新时期政协界别的发展变化顺应了这一新的形势要求。自第六届全国政协以来,不仅界别数量的增加和名称的调整主要集中在职业界别,而且职业界别委员人数及所占比例显著提高,每届均超过1000人,占委员总数的半数以上。以第十一届和第十二届为例,职业界别委员人数分别达到1202人(占53.7%)和1207人(占54%),在两届委员总数没变的前提下,仍然净增5人。[1]因为与绝大多数已经实现工业化或正在实现工业化的社会一样,我国社会阶层的分化也主要表现为职业的分化,所以职业界别变动最为明显自在情理之中。尤其是经济界,因其队伍的不断壮大及成分的日益复杂,委员数量和占比更呈不断扩大的趋势。从全国政协第八届至第十二届,经济界委员人数分别为83120130145151人,分别占全国政协委员总数的4%5.5%5.8%6.5%6.8%,成为目前全国政协委员数量仅次于特邀人士的最大界别。[6]经济社会发展在界别发展演变中的决定作用在这里得到了充分体现。

三、界别发展演变充分体现党和国家任务要求

习近平总书记在庆祝人民政协成立65周年大会上指出,中国共产党的领导是人民政协事业发展进步的根本保证,必须毫不动摇地坚持,并强调人民政协要坚持紧扣改革发展献计出力,共同致力于实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦。[7]习近平总书记的讲话,深刻阐明了人民政协必须在中国共产党领导下围绕党的工作任务履职尽责的根本要求。“围绕中心、服务大局”,正是人民政协长期秉持的基本原则,这一原则自然也体现在政协界别发展演变的整个过程之中。

1953年,伴随党在过渡时期总路线的确立,社会主义改造在全国全面展开。因合作化道路是改造个体经济的必然选择,大力发展合作社成为对个体农业和手工业实施社会主义改造的重要举措。第二届全国政协新增合作社界别充分反映了中国共产党推进改造以建立社会主义公有制经济的客观形势。十一届三中全会后,中国共产党积极谋求祖国统一,逐步提出并确立了“和平统一、一国两制”的重大国策,港澳台问题由此提上国家议事日程。1982年,中共十二大明确将“争取实现包括台湾在内的祖国统一”作为二十世纪八十年代的三大任务之一,提出“要同包括台湾同胞、港澳同胞和国外侨胞在内的全体爱国人民一道,努力促进祖国统一的大业。”与党的统战政策和任务相衔接,第六届全国政协在界别设置上新增了中华全国台湾同胞联谊会港澳同胞两个界别,强化了人民政协在实现祖国统一中的作用和职责。1992年,中共十四大作出了建立社会主义市场经济体制的重大决策,进一步推进了中国社会经济的转型变革。为顺应社会主义市场经济发展的新形势,全国政协在1993年适时地增加了经济界别。2002年,中共十六大为兼顾公平作出了关于分配政策的重大调整,强调要“建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系”。次年第十届全国政协将原来的社会福利界改变为社会福利和社会保障界,突出了社会保障的重要地位和作用。此外,中国科学技术协会的界别增设和科学技术界委员数量的大幅增加,不能说与中国共产党大力发展科学技术的任务需要毫无关系。

可见,围绕党和国家工作任务以调整和优化界别结构,是政协历史发展的一种常态,突出了中国共产党领导的根本原则和政协“围绕中心,服务大局”的工作主线,彰显了我国民主政治建设的特色和优势。

四、界别发展演变呈现界别名称不断优化趋势

政协界别历史变迁中,不仅表现为界别和委员数量的增减,而且还突出地表现为界别名称的变更。这种变更伴随人们认识水平的提高呈现出不断科学合理的优化趋势,并且每一次改变都蕴含着实质性的内容,为我们今天界别调整优化提供了重要启示。

总的来看,政协界别名称的变更优化主要有以下几种情况:一是伴随原有界别性质的转变而及时变更。如“各解放区农民团体”改为“农民”,反映出新中国成立尤其是土地改革后广大农民翻身做主人的新变化;“香港同胞”、“澳门同胞”分别改为“特邀香港人士”和“特邀澳门人士”则反映了香港和澳门回归前后在性质与地位上的根本差异。二是由一般界别改为团体界别,大大提升其组织化程度。如在第五届全国政协将“华侨”改为“归国华侨”的基础上,第八届全国政协又以“中华全国归国华侨联合会”进一步替换,使其成为政协的一个团体界别,既强化了党和政府与广大归侨、侨眷和海外侨胞的联系,又推进了归国华侨在政协中作用更有成效的发挥。三是根据形势发展需要由团体改为职业界别,以包容更广大的相关职业群体。如“中国文学艺术界联合会”由“文学艺术界”取代,“自然科学团体”和“社会科学团体”分别改为“科学技术界”和“社会科学界”,“对外友好团体”改为“对外友好界”,“社会救济福利团体”改为“社会福利界”等等,使这些界别突破团体的限制,而扩大到这些领域的所有代表人士。四是为扩大界别内部构成改换名称。如“农民”到“农林界”再到“农业界”的转变、“文学艺术界”变为“文化艺术界”、“社会福利界”改为“社会福利和社会保障界”等,使这些界别涵盖范围不断拓展、更为宽泛并趋于科学合理。所有这些,均较好地发挥了界别作用,有力地促进了各社会阶层的参政议政。说明通过优化界别名称合理调整结构以适应变化着的新形势是界别发展变化的重要特点,也是加强界别建设的一个重要途径。

五、进一步推进界别调整和优化的对策思考

对政协界别发展演变历史特点的揭示,不仅为我们提供了评价政协界别建设成效的科学依据,而且为深入推进政协界别改革提供了基本的原则遵循和重要启示。界别改革必须依据政协性质定位、切合当前经济社会发展形势、反映党和国家工作任务要求这一总的原则,顺应发展趋势,采取切实措施,不断促进政协界别的调整与优化。

第一,强化界别建设理念。思想是行动的先导,牢固树立界别建设理念,是坚持政协性质定位以推进界别调整和优化的重要前提和基础,也是政协界别发展历史给我们的重要启示。首先,必须增强对政协界别重要性的认识。要真正懂得界别是人民政协建立和发展的组织基础,是人民政协性质的集中体现,是提高政协履职实效的重要载体,是保障人民政治参与的有效途径,更是落实十八大以来中国共产党提出的发展界别协商的前提条件。正如原国家政协主席李瑞环所说:“人民政协只有突出界别的特色,发挥界别的作用,才能更好地履行职能,使各项工作生动活泼、富有成效。”[8]因此,我们应将界别工作纳入到关联人民政协事业成败、关系中国特色社会主义民主政治建设发展的战略高度予以重视,并以改革创新的精神大力推进界别建设。其次,必须明晰政协界别改革的紧迫性。应深刻认识政协界别代表性不足、界别设置交叉重叠、界别委员构成不尽合理、界别特色有些淡化等诸多突出问题,已明显表现出与当前经济社会发展形势不相适应,以致不同程度地影响着政协界别作用的发挥。加之当前社会主义市场经济体制日趋成熟,各方面改革不断深化,实施界别改革推进界别建设已经成为人民政协一项紧迫而现实的重要任务。再次,必须全面提升界别意识。因为只有界别意识的提高,才能把握政协界别特色,引领宏观整体设计,指导具体实践探索,有效克服各种偏见,增添界别改革助力。界别意识的提高应是全方位的,既要求党政部门的清醒认识,也要求政协组织的高度重视,更需要政协委员的自觉践行,还要有全社会的普遍共识。由此,在全社会形成相互支撑、多方配合的政协界别工作氛围与合力。

第二,规范界别设置标准。虽然政协界别在历史发展中始终保持着与时俱进的发展态势,但由于界别设置缺乏明确统一的标准,以致界别交叉重叠、委员分布比例失衡等现象在目前依然存在。这在一些团体界别和职业界别自身内部以及彼此之间表现较为突出,如科协界和科技界、工商联界与经济界等等就有着十分明显的边界不清和交叉重叠现象,确定规范的设置标准显然是谋求问题解决的重要途径。根据人民政协的性质定位,我们认为界别设置标准应分为两个层面来考虑:一是作为多党合作和政治协商机构的要求标准,二是作为统一战线组织和发扬民主形式的要求标准。两者不应混同,第一个层面实际上是党派标准,目前10个党派界别的设置是必须的、合理的,反映了多党长期共存的政策要求,有必要保持其相对稳定,至多是党派界别间及界别内委员安排的不断完善问题。关键是第二个层面的标准如何确定,这才是界别设置问题的症结所在。除少数特殊的团体界别外,可以考虑从当前我国“五位一体”的总体布局出发,依照经济、政治、文化、社会、生态以及涉外等方面,对党派外的众多界别进行统筹归类,提升政协界别的专业性和组织性,然后在此基础上再作具体分类。如经济既可以按三大产业分为三个界别,也可以按所有制形式区分为两个界别等等,从而理顺界别关系,尽可能避免交叉重复。需要强调的是,统筹谋划界别设置,既要契合政协性质定位,突出团结和民主主题,符合经济社会发展形势,也要彰显政协界别独特的内涵和功能,以有利于界别作用的发挥和界别活动的组织开展为原则,还要站在全国整个政治体制建设的高度,注意与人大代表制度的协调与补充。只有形成科学规范的界别设置标准,才能开创横向独立性强、纵向专业性强的界别格局,进而达到界别归属明确、界别内聚力增强的目的。

第三,酌情考虑新增界别。根据经济社会的发展不断增设新的界别是人民政协发展的基本特点,这既是当前统一战线不断扩大的内在需要,也是经济社会发展带来的新阶层和群体不断涌现的现实要求。面对新兴社会阶层的利益诉求,现有界别设置代表性不足的缺陷日益突出,要知道自1993年第八届全国政协以来,界别设置一直都维持在34个状态,基本上没有实质性变动,增设新的界别成为政协“扩大团结面,增强包容性”要求的重要选择。如律师、会计师、经纪人等从业人员已经越来越成为具有较大影响力的社会群体,尤其是在“四个全面”战略布局下,伴随我国全面依法治国的大力推进,法律工作者的规模和影响力将会越来越大,有必要适当考虑增设如“法律界”或“社会中介组织界”等相应的界别。不过新界别的设置必须谨慎稳妥,尽量以吸纳为主新增为辅。在增设新界别时要特别把握好几个基本原则:首先,新兴的经济社会组织和社会阶层,有着独特利益目标和明确利益边界,现有界别无法涵盖,政协活动中明显缺位。其次,新兴经济社会组织和社会阶层形成一定规模,在经济社会发展中起重要作用并产生较大影响。再次,新设界别应具有长远发展的相对稳定性及其适应性,避免临时做法和短期行为,同时注意与原有界别的有效协调和互补,保证界别设置原则、标准的一致性。

第四,调整完善现有界别。通过合并、拆分、更名、取消等方式合理调整现有界别,既是政协界别在历史发展中的基本做法,也理应是当前和今后界别改革的主要途径。一是对性质相近或交叉重叠的界别,建议以合并为主实现优化组合。例如科技界与科协界,可以以科协为依托整合成一个职业界别,正如社科界以社科联为依托一样,有利于提高科技界别的组织化程度。再如共青团界和青联界,均为青年组织,若合并为青年界一个界别,则更能明晰界别范围,有效发挥青年群体的整体效能。二是对成分日趋多元的界别实行拆分。最典型的莫过于经济界,现有委员人数过于庞大,历届委员递增幅度也始终位居前列,而且随着经济的发展其成分会越来越复杂,委员之间的沟通也会日益困难,单纯靠通过增加委员数量来扩大包容性并非长久之计,可以考虑结合工商联界对其进行适当划分。三是优化界别名称以调整不同群体,是界别历史发展的基本做法,值得借鉴和实施。如对新出现的有些阶层和群体,可以通过变更现有相近界别的名称以拓展弹性空间和扩大包容度将其吸纳;对有些界别名称,如经济界在表述上与农业界明显存在某种包含关系,有必要从整体上加以考虑优化。四是根据政协发展需要,有些界别可以取消。如特邀人士界别,由于委员来自不同行业、职业和领域等,十分庞杂,既缺少界别特色,也不利于发挥界别作用,建议逐步取消。可以考虑将特邀人士归口到各自对应的界别或者作为列席者,减少“照顾”、“安置”色彩;也可考虑重点吸纳不具备设立新界别的新社会组织和新阶层代表人士,以畅通这部分群体有序表达渠道,反映其合理利益诉求。

界别设置的变革涉及面广,极其复杂,加之其自身的动态特性,不可能一蹴而就,也不可能一劳永逸,必须在明晰界别内涵和历史、深刻认识界别发展规律、准确把握客观现实的基础上,循序渐进不断加以推进。要在坚持中国特色社会主义民主政治制度的前提下,坚持政协性质定位,充分体现中国特色,将高层的整体设计与基层的实践探索紧密结合起来,不断提高界别设置科学化水平,以更好地促进人民政协事业的发展。



[1]本文采取通常做法,除党派、团体界别和特别邀请人士界别外,将其他界别均列入职业界别。



[参考文献]

[1] 中共中央印发《关于加强社会主义协商民主建设的意见》[N],人民政协报,2015-02-10.

[2] 毛泽东文集(第六卷)[M],北京:人民出版社1999年版,352.

[3] 邓小平文选(第二卷)[M],北京:人民出版社1994年第2版,187.

[4] 高秉雄,张江涛,人民政协界别:变迁与改革[J],社会主义研究,2009年第6.

[5] 共产党宣言 [M],北京:人民出版社1964年第6版,11.

[6] 文中数据主要依据中国文史出版社1999年出版的《中国人民政协全书》,并结合第十、十一、十二届全国政协委员情况统计整理而成,委员人数均以历届全国政协第一次会议时的人数为准.

[7] 习近平.在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话[N].人民日报,2014-09-22.

[8] 本书编写组.政协章程和政协章程修正案学习读本[M].人民出版社,2004.